Ольга Романова, адвокат, управляющий партнер ЮГ «РАТУМ»
Справка.
Законы, которыми вносятся изменения:
- Федеральный закон «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ (вступает в силу с 01 января 2015 г.)
- Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ (вступает в силу с 01 января 2015 г.)
1. Охрана земель, государственный земельный надзор
(новеллы, вступающие в силу с 01 января 2015 г.)
1.1. С 01 января 2015 г. вступают в силу поправки, внесенные в ст. 12. «Цели охраны земель» Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ), норма конкретизирована и упорядочена: «Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель»[1].
В соответствии с терминологией, включенной в ст. 12 ЗК РФ, уточнены термины, включенные в ст. 13. «Содержание охраны земель», ст. 42. «Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков», ст.54. «Порядок изъятия земельного участка, предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования, ввиду ненадлежащего использования земельного участка» ЗК РФ.
1.2. Основная часть поправок касается государственного земельного надзора, муниципального земельного контроля и общественного земельного контроля. Внесены поправки в ст. 67. «Государственный мониторинг земель» в части определения понятия «государственный мониторинг земель», а также уточнения и расширения списка задач государственного мониторинга земель.
С 01 января 2015 года задачами государственного мониторинга земель являются:
- своевременное выявление изменений состояния земель, оценка и прогнозирование этих изменений, выработка предложений о предотвращении негативного воздействия на земли, об устранении последствий такого воздействия;
- обеспечение органов государственной власти информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель в целях реализации полномочий данных органов в области земельных отношений, включая реализацию полномочий по государственному земельному надзору (в том числе для проведения административного обследования объектов земельных отношений);
- обеспечение органов местного самоуправления информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель в целях реализации полномочий данных органов в области земельных отношений, в том числе по муниципальному земельному контролю;
- обеспечение юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
Ранее нормы Земельного кодекса не включали в список задач обеспечение информацией органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан.
Государственный мониторинг теперь подразделяется на мониторинг использования земель и мониторинг состояния земель. Под мониторингом использования земель подразумевается наблюдение за использованием земель и земельных участков в соответствии с их целевым назначением, а под мониторингом состояния земель – наблюдение за изменением количественных и качественных характеристик земель.
Осуществление государственного мониторинга земель в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий, используемых или предоставленных для нужд сельского хозяйства, регулируется Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения”, ранее данного уточнения не было.
Следует обратить внимание, что до 01 апреля 2015 г. порядок осуществления государственного мониторинга земель регулируется Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» (далее – Порядок осуществления мониторинга).
Теперь под государственным земельным надзором понимается «деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (далее – юридические лица, индивидуальные предприниматели), гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности» (ст.71. «Государственный земельный надзор» ЗК РФ).
1.3. 12 января 2015 г. вступает в силу Постановление Правительства РФ от 02 января 2015 г. № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре».
Согласно указанного Положения, государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:
- требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков без документов, разрешающих в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществление хозяйственной деятельности, самовольной уступки права пользования землей, а также самовольной мены земельными участками;
- требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность;
- требований земельного законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению;
- требований земельного законодательства, связанных с обязательным использованием земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства, в указанных целях (за исключением выполнения требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”, для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности);
- требований земельного законодательства органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
- обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
- требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
- предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:
- требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
- требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
- требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”, для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;
- требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;
- предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Полномочия Россельхознадзора осуществляются исключительно в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением:
- обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры;
- требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;
- режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
- требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;
- предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
Полномочия, Росприроднадзора, осуществляются в отношении земель всех категорий, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения”.
1.4. При осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
По результатам проверок составляется акт, к которому прилагается предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения. В случае, если выявленные нарушения не устранены в установленный предписанием срок, то не позднее чем через 30 дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение предписания, уполномоченные надзорные органы передают информацию о неисполнении предписания в:
- исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в отношении земельных участков находящихся в государственной или муниципальной собственности;
- орган государственности власти или орган местного самоуправления по месту нахождения земельных участков, в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, которые вправе обратиться в суд с требованием об изъятии земельных участков в связи с их не надлежащим использованием и об их продаже с публичных торгов.
1.5. Земельный кодекс дополнен статьями 71.1. «Особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства» и 71.2. «Административное обследование объектов земельных отношений».
Плановые проверки проводятся в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок не чаще чем один раз в три года, при этом ежегодный план подлежит согласованию с органами прокуратуры.
Внеплановые проверки проводятся в случаях:
- предусмотренных ч.2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
- выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных правоотношений признаков нарушения требований законодательства РФ, за которые предусмотрена административная и иная ответственность;
- поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.
Внеплановые проверки проводятся после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных правоотношений, являющегося предметом внеплановой проверки.
Под административным обследованием понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.
Порядок проведения и форма акта административного обследования должны быть утверждены Правительством РФ (проект на рассмотрении).
1.6. Внесены существенные изменения в ст. 72. «Муниципальный земельный контроль» и добавлена ст. 72.1. «Общественный земельный контроль» ЗК РФ. Органы местного самоуправления осуществляют земельный контроль в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах данного органа местного самоуправления. Если органами местного самоуправления выявлены признаки нарушения земельного законодательства, то по итогам земельного контроля направляется акт в орган государственного земельного надзора. Орган государственного земельного надзора обязан в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления акта проверки принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
- Новые правила образования земельных участков, аренды, предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (новеллы, вступающие в силу с 01 марта 2015 г.)
2.1. Ст. 6. «Объекты земельных отношений» ЗК РФ дополнена пунктом 3, где дается новое определение земельного участка: «Земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки». Ранее понятие земельного участка было регламентировано ст.11.1. ЗК РФ.
2.2. Вводятся новые правила образования земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст.11.3. ЗК РФ). Образование земельных участков осуществляется в соответствии с одним из следующих документов:
- проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации;
- проектная документация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков;
- утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.
Исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков:
- из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории;
- из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам;
- в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии;
- в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами;
- для размещения линейных объектов федерального, регионального или местного значения.
Установлены правила раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, который предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды или безвозмездного пользования (п.7.ст.11.4. ЗК РФ).
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в течение одного месяца со дня поступления от заинтересованного лица заявления об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории обязаны принять решение об утверждении этой схемы или решение об отказе в ее утверждении с указанием оснований для отказа. К заявлению об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории прилагаются:
- подготовленная заявителем схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которые предлагается образовать и (или) изменить;
- копии правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов на исходный земельный участок, если права на него не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
При перераспределении земель и земельного участка существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок (п.7 ст. 11.7. «Перераспределение земельных участков» ЗК РФ).
Не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением земельного участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов (п.7 ст. 11.9. ЗК РФ).
2.3. В ЗК РФ введена дополнительная статья 11.10. «Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории».
Подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления.
Также данной статье введены исключения, когда обеспечение подготовки схемы расположения земельного участка может быть возложено на граждан или юридические лица:
- в целях образования земельного участка для предоставления без проведения торгов (который ранее был предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды или безвозмездного пользования);
- в целях его образования для проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, за исключением земельных участков, расположенных в границах городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) или в границах населенных пунктов;
- в целях образования для последующего изъятия для государственных или муниципальных нужд может быть обеспечена лицом, в пользу которого изымается участок;
- при образовании земельных участков путем перераспределения земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подготовка схем расположения земельных участков обеспечивается гражданами, являющимися собственниками таких земельных участков.
Схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, срок действия решения – 2 года. Решение направляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня принятия решения в ФГБУ «ФКП Росреестра» (соответствующий филиал). Схема и решение подлежат отображения на кадастровых картах, предназначенных для использования неограниченным кругом лиц.
2.4. Внесены существенные изменения в Главу IV. ЗК РФ, в новой редакции наименование главы звучит следующим образом: «Ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное пользование земельными участками». Из главы полностью исключены понятия «постоянное (бессрочное) пользование» и «пожизненное наследуемое владение» (ст.ст. 20, 21 ЗК РФ) в связи с включением в ЗК РФ новой главы V.I. «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности», которая с 01 марта 2015 г. регулирует порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование).
Статья 22. Сравнительный анализ.
Исключено понятие «частный сервитут», теперь устанавливается единый термин «сервитут» (ст. 23. ЗК РФ).
Исключено понятие «Безвозмездное срочное пользование земельными участками», с 01 марта 2015 г. применяется термин «безвозмездное пользование земельными участками» (ст. 24. ЗК РФ), также уточнен порядок заключения договора безвозмездного пользования земельным участком.
2.5. Из главы V. «Возникновение прав на землю» исключены статьи 28-34, в связи с дополнением Земельного кодекса РФ Главой V.I. «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности».
Касательно изменений в вышеуказанную главу, будет подготовлен дополнительный материал.
[1] Выделен текст, включенный в новую редакцию статьи.
